文/陳素香,TIWA研究員

推動「長期照顧保險法」、建立長期照顧體系,據說是馬英九2000年選舉時的主要政見之一,2011年底總統選舉前最後 一次立法院會期,藍營為了製造馬英九兌現選舉支票的假象,匆匆推出「長期照顧服務法」草案 ,並在立法院審了幾條條文,炒作一陣子;總統選後,立法院新會期並未再審「長照服務法」,但是衛生署已重新修訂「長照服務法」的草案1,且正在規劃「長照服務網」,不論馬英九是否真要推動「長照保險法」,至少這個議題在未來幾年會是繼「全民健保」之後重大的社會政策,勢必會引起許多爭議和討論。

而2011年底及後來關於「長照服務法」的諸多討論中,現存的移工人力與長照體系的關係,是其中備受關注與爭議的焦點。

根 據衛生署「長照服務法」草案的設計,移工人力並未被整合進「長照服務法」的長照服務人員系統內,而另給予一個名稱叫「個人看護者」;換言之,在將來「長照 保險法」開辦之後,現行由個別家庭聘僱移工擔任監護工的制度,仍將持續。衛生署規劃中的長照體系不將移工人力進行整合,成為長照人力的一部份,卻仍維持個 別家庭聘僱為「個人看護者」的方式,個人認為非常需要商榷;現行個別家庭聘僱移工的制度若不改變,馬英九要推動「長照保險法」、建立全民的長照體系,很可 能只會是一場「空笑夢」,到頭來移工越用越多,「正規」的長照體系提供的服務涵蓋率,大概也不會比現在的「十年長照」高出多少吧?

據「中華民國家庭照顧者總會」的資料,全台灣有長期照顧需求的家庭約有70萬,其中由家屬自行照顧者約佔65%(約45萬5千人)、聘請移工照顧者 約佔28%(20萬人)、機構照顧者約4%(約2萬8千人)、其餘3%才是政府提供的長照服務(行政院的「十年長照」自2008年啟動至2010年,總案 量為64934)。但是你不能說政府沒有努力推動長照相關政策,從2007年綠色執政時蘇貞昌院長提出的「大溫暖計畫」,到2008年的「十年長照計 劃」,都算是政府的大政策;但是為何成效這麼差?原因很簡單,因為移工太好用了。現在任何一個家庭若有長照需求時,誰不是立刻想到「申請一個外勞」;24 小時服務、全年無休,除了照顧病人還包辦所有家事,薪資15840+四個星期日加班費2112+就業安定基金2000(低收入戶為600,中低收入戶為 1200),每月只要二萬元,就能解決所有的照顧問題。這麼好用,誰會想使用政府提供的限制重重又不完全的「長照服務」?這是不爭的事實,只要看「社福 類」移工成長的速度,就可明白,尤其這幾年成長速度之快,從2009年約17萬,到現在已經高達22萬4千人,這都反應了國人解決長照需求的選項,越來越 傾向聘請移工。

而政府委託民間單位訓練「居家照顧服務員」,從2003年開始至今已訓練5萬多人,但根據統計,取得執照的長照人力投入政府體系的居家照顧服務的人數僅4500人,不到外籍看護工的40分之一2

這 些現象都一再的告訴我們,台灣長期照顧的主要人力,除了家屬之外,就是移工。但是當我們的政府發願(或說為了應付選舉支票)要建立長照體系時,卻將移工人 力排除在長照體系之外,並持續個別家庭聘僱移工為「個人看護者」的制度。過去「十年長照」績效不彰,衛生署也歸因於「使用外勞」,那麼依此,衛生署如何評 估未來的「長照服務法」提供服務的機構,及「長照保險法」提供服務的內容、項目,將會優於個別家庭聘僱的移工所提供的,而使一般人將政府提供的長照服務列 為優先的選項?這恐怕是痴人說夢。

但衛生署將移工人力排除於長照體系之外,可能與將來「長照保險法」給付的選擇有關。將來「長照保險 法」開辦之後,若被保險人有長照需求,那麼長照保險是提供「人力服務」給你?或是給付現金,讓你領了現金之後,再去購買「照顧人力」?(這最可能就是購買 移工人力!)因此,它不把移工人力納入「正規的長照服務體系」,而是保留個別家庭聘僱移工看護的制度!

除了是否整合移工人力進入長照體 系之外,「長照保險法」另一個至為關鍵的設計是保險給付的方式,是否提供現金給付?就目前衛生署規劃的政策,給付方式包含「現金給付」。而就我所知,婦女 團體(婦女新知等)曾於2012年5月4日召開記者會,表明反對提供「現金給付」的選項,理由是這將使女性支領微薄的現金給付,去承擔辛苦的長照工作,將 會不利於女性的生涯發展和社會參與。而前文提到的70萬有長照需求的家庭中,65%由家屬承擔,但目前均為無償勞動性質,因此「中華民國家庭照顧者總會」 極力爭取「家庭照顧者津貼」,這實際上可能就是一種現金給付的意思。

在婦女新知記者會上台北大學王品教授提供的資料,比較了德國與日本的長照制度3, 德國於1995年開辦長照保險,因其給付選項包含「現金給付」,而人們偏好領「錢」,而不是領「服務」,因此造成全國各地服務需求不足,居家服務與社區服 務根本難以發展,至2008年德國符合請領長照給付資格的人中,有高達72%的人選擇領取現金,選擇使用服務的人有13%,另外15%的人兩者都請領。而 德國也因為總體服務需求過低,長照服務無法成長。

而日本在2000年開辦長照保險,且無「現金給付」選項,全民使用「服務」,使得「需 求普及」與「供給普及」形成良性循環,短短不到十年,日本已經發展出完整的居家與社區長照服務。單是居家服務一項,2007年度就有120萬人使用,而老 人日間照顧有160萬人使用,夜間照顧與短期住宿照顧,有30萬人使用。

從德國與日本的例子來看,長照保險是否開放「現金給付」選項,是一個至為關鍵的抉擇,也是長照服務體系能否建立起來的決定性因素之一。

但是令人難以理解的是,目前衛生署規劃中的「長照服務法」與「長照保險法」,恰是把兩個足以讓長照服務/長照保險體系致命的因素,都規劃入內;即1.「照顧人力雙軌制:移工被排除於正規長照人力之外,保留聘用個人看護者制度」,2.長照保險給付包含「現金給付」選項。

關 於第一點「照顧人力雙軌制」,目前衛生署規劃中的長照服務/長照保險的總規劃者李玉春教授(陽明大學衛生福利研究所),在2012年5月18日立法院楊玉 欣委員舉辦的「長照二法立法公聽會」中表示,根據她們的調查統計,到民國105年長照保險開辦後,目前使用移工的家庭有意願轉用國家提供長照服務的比例高 達五成,因此規劃團隊認為「長照需求」的市場是可以被創造出來的,移工的人數也會逐漸下降。

我們先不管這個調查是怎問的4,重點是將來長照保險提供的服務能滿足被保險人的需求嗎?它會比移工個人看護者更好用嗎?如果答案是否定的,李玉春哪來的信心認為人們會捨棄使用移工,改用政府提供的長照服務?因而可創造出「長照需求」,發展長照體系?

我 可以大膽的預測,只要保留私人聘用移工個人看護者的制度,政府視為重大社會政策的長照體系,百分之百發展不起來的;現在移工個人看護者人數為20萬人,五 年後可能突破三十萬,長照保險開辦後若開放現金給付選項,移工人數還會更增加,絕大部分家庭都會「請領現金,聘用外勞」5

關於第二點「長照保險給付包含『現金給付』選項」,除了德國經驗顯示的,人們將偏好請領「現金」,而使得「服務」的需求不足,長照體系發展不起來之外,婦女新知等團體則從性別的角度發難,認為這會使女性領取微薄的現金卻擔負起長期照顧的責任,不利於女性的職涯發展。

「中 華民國家庭照顧者總會」(簡稱「家總」)理事長王增勇則在一篇名為「家庭照顧者做為一種改革長期照顧的社會運動」文章中寫道:「…..長期照顧是台灣 人的基本權益,失能者的照顧應由國家提供,因此,家庭成員的照顧不再是基於家庭倫理責任的無酬勞動,而是受僱於政府的有酬勞動。……這將根本地反 轉庭照顧者與國家之間的關係:家庭照顧者將以被保險人的權益身分向國家要求給付。」6

我 不知道「家總」的這項主張,實際上會如何操作落實?如何向國家要求給付?這是否就是「請領現金給付」的涵義?若是,這將造成「已承擔」與「可能要承擔」長 期照顧責任的女性之間的矛盾。王增勇(或「家總」)關切的是,現在數十萬無酬的家庭照顧者,如何獲得長照保險的給付,成為有酬的家庭照顧者,並使長久被隱 形在家庭中的照顧者,其辛苦與貢獻終於被社會看見。這可以說是從「一個被自我角色吃掉的家庭照顧者」轉變成具有社會面貌的「長照人力」,並得到國家政策的 肯定和重視。

從「家庭照顧者」的角度出發,這當然是一個進步。但若是從整體長照保險/長照體系的制度建立上來說,「現金給付」的選項極 可能反過來吃掉整個長照服務體系,婦女新知等團體擔憂的不利於女性職涯發展與貧窮化的狀況,也極可能隨即發生。因此,民間團體對於「現金給付」的主張,恐 怕不能只從個別社群的位置設想;除了個別社群的利益,還需考慮整體長照制度的方向該如何選擇的問題。

那麼,作為移工運動倡議與維權的團 體,台灣國際勞工協會(簡稱「TIWA」)為何關切長照體系與移工的關係?這要從2003年推動「家事服務法」談起。2003年國策顧問劉俠因印傭精神恍 惚,誤以為發生地震而欲將劉俠抱離房間,卻不慎將劉俠摔死的事件,震驚社會,也讓人們注意到家庭內移工長期無法休假,且無勞動人權保障的慘境;於是 TIWA遂聯合從事移工服務/維權的教會組織,成立「家事服務法推動聯盟」7, 希望能立法保障家庭內移工的勞動權益。但是在推動立法的過程中,出乎意料的,竟引發台灣社會福利團體的強烈反彈,其反彈的理由包括聘僱成本增加、移工休假 受照顧者乏人照顧等,雖然「受照顧者將乏人照顧」不一定是完全無法解決的問題(其實大部分的家屬都可以替手照顧,但少部分的個案卻被凸顯為尖銳的矛盾), 但這也暴露了內政部提供的喘息服務並不適用於「外勞」。記得移工維權團體與社會福利團體(如殘障聯盟、漸凍人協會、老人福利促進聯盟等等)衝突最劇烈的時 候8,TIWA 及其他「家事服務法推動聯盟」的成員,曾經透過徐中雄委員安排,拜會當時任內政部長的蘇嘉全,蘇嘉全的話講得很白:「為什麼我們的社福預算,要分給外勞享 用?」就算我們一直跟他解釋,喘息服務是提供給「聘僱外勞的家庭」,並不是直接給外勞本身;我們只是希望政府提供喘息服務或居家服務給聘僱外勞的家庭,讓 它們在外勞休假日時,得以聘僱替代人力9

但是蘇嘉全完全不聽我們的解釋,或是他根本不覺得外勞沒有休假是個問題。(現在馬政府的官僚們對這個問題的因應態度也是一樣的)。

移 工沒有休假本來是個人權問題,但是當社福團體以雇主一方的角色出來反對之後,問題就變得很複雜。誰有選票誰沒選票當然是個政治現實,但真正難解的是這個: 「保障外勞休假權之前,政府應該先有解決受照顧者乏人照顧的配套措施」;意思是說,這兩者之間有個先後順序,受照顧者乏人照顧的問題要先解決,否則外勞就 永遠不能休假。這也就逼使我們移工維權團體不得不跨越領域,關切起台灣長期照顧體系的相關問題。

由於移工維權團體一再訴求家庭內移工休 假人權議題,儘管官方回應牛步,但是社會上一些群體至少會認為應該給予移工基本的休假人權(儘管有些只是「政治正確」的表示,並不代表他/她們會幫忙力 爭)。2010年3月8日婦女節,婦女新知以「女性不是機器人,照顧工作者也要休假」為題召開記者會,要求國家提供每週一日,一年52天的喘息服務給家庭 照顧者,當然也包括家庭內移工。但是這個訴求,透過行政院婦權會提案,交給內政部、衛生署、勞委會討論辦理,均不了了之;過程中還一度有「地區性試辦」的 聲音,即在某個地區實驗由國家提供家庭照顧者周休一日喘息服務計畫。不過這些討論在2011年底全都轉向「長照服務法」了。

而如前所 述,目前行政院版本的「長照服務法」並不打算將移工人力納入長照體系,更恍論處理週休一日的人權問題了。但是個人也認為,「長照服務法」並不需要處理移工 照顧者人權或休假權益的問題,只是整體「長照制度」如何設計,將會影響移工照顧者在長照體系中的定位及勞動處境。以「家庭照顧者總會」及「婦女新知」為發 起單位於2010年10月成立的「長期照顧監督聯盟」(簡稱「長督盟」),TIWA因為移工休假權議題,跨界進入長期照顧的相關領域,因而也加入「長督 盟」。2011年底「長督盟」提出民間版本的「長照服務法」草案,其中關於長照人力規劃部分,TIWA說服「長督盟」成員,主張:「廢除個別家庭聘僱個人 看護制度,將移工長照人力改由機構式聘僱,並納入長照體系人力規劃」。

「長督盟」版本的這項主張,後來被認為是「幫外勞爭取人權的主 張」,在各種場合的討論中幾乎受到官方全面的否定。甚至在今年度「長督盟」成員的討論中,也幾乎要被棄守了。幸好今年五月十五日在「長督盟」一次關鍵性的 討論中,位於台中的「弘道老人福利基金會」分享她們的整合本國籍與外國籍長照人力的方案,才讓「長督盟」版本的「長照服務法」草案繼續保留「個別家庭聘顧 個人看護」限期落日的條文10 。但是這個落日條文將來在立法院討論過程中,是否會被堅持、力爭?恐怕是凶多吉少的。

就 TIWA的立場來說,初始我們確實從「如何改善家庭內移工權益」的角度切入,認為將家庭內移工的聘雇關係從家戶雇主調整為機構式聘雇關係,或許是解決家庭 內移工無勞動法令保障的一個出路;但是越是深入長期照顧議題之後,才更覺得除非將移工長照人力整合進長照服務體系,不然馬政府號稱要建立「全民健保」之後 最重要社福政策的「長照保險法」,將只會是一場空笑夢。我們幾乎可以預見,將來官方版的長照服務法/長照保險法實施之後,家庭內移工人數仍將持續成長,被 保險人請領現金給付購買移工照顧人力的情況將成為最普遍的解決長照需求的方式,而政府花大力氣規劃的長照服務體系,仍將一如現在,無以發展。

而 在討論/建立台灣長照體系的此時此刻,不管是官方單位或是民間團體,豈能以「長照服務法又不是外勞權益保障法」之說,輕易將移工長照人力排除在長照體系之 外。我們必須在三強調,將移工長照人力納入長照體系人力規劃,不是為了移工權益問題,而是長照體系能否建立的重要關鍵。

  1. 「長照服務法」是「長照保險法」的先行法案,就像推動「全民健保」前,先訂定「醫事服務法」,普及醫療院所及相關規範,以因應「全民健保」推動時,能提供足夠的醫療設施予被保險人。「長照服務法」也是規範長照機構、長照人力,及其他爭議事項、審議辦法等等。
  2. 陳正芳,「雙軌分立的長期照顧體系:長照服務員國籍與品質的抉擇叉路 」,2011
  3. 2012-5-4婦女新知記者會提供的新聞稿資料。
  4. 如果是這樣的問法:「如果政府開辦長照保險之後,你願不願意改使用政府提供的長照服務?」基本上這種問法是沒有意義的,在不明白政府提供的服務內容為何、長照保險的給付方式等等的情況下,回答願意或不願意並不能作為政府推動政策的依據。
  5. 包括現在占照顧人力最大宗的家庭照顧者,也可能改聘移工,將自己從照顧角色釋放出來。
  6. 台灣社會研究季刊,第八十五期,2011年12月。
  7. 「家事服務法推動聯盟」於2005年更名為「台灣移工聯盟」;分別於2007年、2009年、2011年以家庭內移工休假權為主題,舉辦移工遊行。
  8. 當時黑函滿天飛,「家事服務法」提案委員徐中雄接獲許多抗議電話、信函,備感壓力。使得「家事服務法」草案雖送進立法院,卻毫無立法進度。
  9. 根據行政院規劃的「十年長照計劃」,已聘請外籍家庭看護工之家庭,不列入居家服務適用對象。另「失能老人及身心障礙者補助使用居家服務計畫」也規定,聘僱本國照顧服務員及外籍看護工者,均不得申請居家服務補助。
  10. 「家庭照顧者總會」理事長王增勇在討論過程中表示,「長督盟」是採共識決,因為有些團體不贊成廢止個人看護制度的主張,所以限期落日的條文遲遲無法確定。
建立長照體系的空笑夢

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